IPO发审委又要改革了！

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改革永远在路上！发审委的改革也是！

9月30日，证监会就《关于修改〈中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法〉的决定》公开征求意见，征求意见期限截至10月30日。最显著的变化是发审委员从66名剧减至35名。

这是2017年7月7日新修订的《发审委办法》实施后，时隔15个月再次进行修订。

一、草案修订主要内容

一是调整发审委人员结构

现行《发审委办法》第六条明确规定， “发审委委员为 66 名，部分发审委委员可以为专职”。考虑到，固定的委员人数难以适应动态变化的工作需要，为了进一步提高发审委组织管理的科学化水平，有必要设定一定的弹性调整空间；同时，兼职委员难以保证足够的时间和精力参与审核工作。综合前述两考虑，将《发审委办法》第六条第二款修改为“发审委委员为 35 名，中国证监会可以根据工作实际需要进行适当调整”。

小编找有关资料发现，2017年7月修订之前，办法规定的发审委由60人组成，2017年7月修订后增加至66人，现在一下子要降到35人，并允许证监会可以根据工作实际需要进行适当调整。

小编认为，2017年之所以从60人提高到66人，主要是IPO堰塞湖严重，排队待审公司达到六、七百，很有必要增加审核人员数量。经过第17届发审委的努力，IPO堰塞湖已经消除，比如截至2018年9月27日，排队待审公司只有260家，审核工作进入了正常状态，有35名委员也够了。

二是完善委员解聘的规定

发审委换届时，委员候选人资格的获得并非只是通过个人申请，而是采取“个人意愿+所在单位推荐”的模式。去年修改《发审委办法》时，强化了推荐单位责任。为保证权责相统一，单位有推荐委员的权利，也应当同时有取消推荐的权利。因此，修改《发审委办法》第十条，明确推荐单位可以提请解除委员职务。

2017年8月10日，证监会公告解除祝献忠十七届发审委委员职务，这是第十七届发审委成立以来首位被证监会解除职务的发审委员。根据证监会的公告，解除职务是应祝献忠推荐单位华融证券股份公司的申请。祝献忠在7月底的内部会议上被免去华融证券党委书记、董事长职务。

三是允许委员参加初审会

初审会是证监会有关职能部门审核企业发行申请的重要环节。委员参加初审会，可以更好地了解情况、解决疑问。现行《发审委办法》中对此没有明确规定。为此，在第十三条中增加一款，规定委员可以列席证监会有关职能部门的初审会议。

四是进一步规范发审会取消的工作流程

审核实践中，发审会确定并公告后，存在企业临时暴露问题需要进一步核的情况，其中发审委委员发现问题的，由委员在发审会上建议暂缓表决；证监会有关职能部门发现问题的，由有关职能部门提前取消发审会。但现行《发审委办法》只规定了暂缓表决的程序，没有规定取消发审会的程序。根据实践需要，有必要在《发审委办法》中增加相关内容，明确有关职能部门发现发行人存在尚待调核实的重大问题，需要取消发审会的，应当在发审会召开前公告。

小编强调一下：暂缓表决是已经开会审核，发审委员发现问题后建议暂缓表决。取消发审是指已经确定审核会议时间及审核人员，证监会职能部分发现发行人存在尚待调核实的重大问题，需要取消发审会的。两者的一大区别是问题发现的主体不同。职能部门发现问题的一大来源是举报或者媒体质疑。

五是增强审核程序的一致性和透明度

此前，出于对非公开发行和公开发行差异化的机制安排，《发审委办法》对非公开发行做出了特殊的程序规定，包括审核信息不公开、不设置暂缓表决程序和会后事项发审会等。随着发行审核制度的不断完善，为进一步贯彻落实依法全面从严的监管理念，有必要提高发行审核的科学化、透明化水平。为此，修改特别程序的相关条内容，使特别程序除表决票数要求不同外，在会前会后信息公开、暂缓表决和取消审核、会后事项发审会等其他各方面与普通程序保持一致。

小编注：以后非公开发行的审核也要公开了！！！

六是增加暂停委员履行职务的管理手段

为进一步强化委员监管力度，丰富管理手段，在现行《发审委办法》第四十一、四十二条的相关措施中，增加暂停委员履行职务的措施。

小编注：暂停委员履行职务适用于以下情形：发审委员被职能部门发现了问题或者被举报，在实或排除问题之前采取的风险管控措施，以免处于调阶段的委员继续履行职务，可能带来不良后果。如果暂停后发现确实存在问题，就根据问题性质解聘或移送有关机关处理。如果暂停后经调，发现问题不存在或者举报不成立，就恢复履行职务。

二、征求意见的修改决定

证监会关于修改《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》的决定

一、第六条第二款修改为： “发审委委员为 35 名，中国证监会可以根据工作实际需要进行适当调整。”

二、第十条第一款增加一项作为第（四）项：“委员推荐单位提出解聘申请，经中国证监会研究认为不适合担任发审委委员的； ”

第二款修改为：“发审委委员的解聘不受任期是否届满的限制。发审委委员解聘后，中国证监会可以增补新的发审委委员。”

三、第十三条增加一款作为第二款：“根据工作需要，发审委委员可以参加中国证监会有关职能部门的初审会议。”

四、第二十一条第四款修改为：“发审委会议在充分讨论的基础上，形成会议对发行人股票发行申请的询问问题，并对发行人的股票发行申请是否符合相关条件进行表决，提出审核意见。 ”

五、第二十二条第一款修改为：“发审委会议召集人按照中国证监会的有关规定负责召集发审委会议，组织发审委委员发表意见、讨论，总结发审委会议询问问题和组织投票等事项。”

六、第二十四条改为第二十九条，修改为：“除本办法第二十八条规定的情形外，发审委会议对发行人的股票发行申请只进行一次审核。

“出现发审委会议审核情况与表决结果有明显差异或者发审委会议表决结果显失公正情况的，中国证监会可以进行调，并依法做出核准或者不予核准的决定。 ”

七、第二十五条改为第三十条。

八、第二十六条改为第三十一条。

九、第二十七条改为第三十二条。

十、第二十八条删除。

十一、第二十九条改为第二十六条，增加一款作为第二款：“前款规定的信息公布后，中国证监会有关职能部门发现存在尚待调核实的重大问题，需要取消对有关发行人的发审委会议审核的，应当在发审委会议召开前在中国证监会网站上公告。 ”

十二、第三十条删除。

十三、第三十一条改为第二十五条，修改为：“发审委委员发现存在尚待调核实并影响明确判断的重大问题，应当在发审委会议前以书面方式提议暂缓表决。发审委会议首先对该股票发行申请是否需要暂缓表决进行投票，投票同意的，可以对该股票发行申请暂缓表决；投票不同意的，发审委会议按正常程序对该股票发行申请进行审核。 ”

十四、第三十二条改为第二十七条，第二款修改为： “发审委会议对发行人股票发行申请作出的表决结果及提出的审核意见，中国证监会有关职能部门应当向发行人聘请的保荐人进行书面反馈；发行人没有聘请保荐人的，应当向发行人进行书面反馈。”

十五、第三十三条改为第二十八条。

十六、第三十四条删除。

十七、第三十五条删除。

十八、第三十六条删除。

十九、第三十七条删除。

二十、第三十八条删除。

二十一、第三十九条改为第三十三条，修改为：“中国证监会设立发行与并购重组审核监察委员会，对发行审核工作进行监察。 ”

二十二、第四十条改为第三十四条，修改为：“中国证监会对发审委实行问责制度。出现发审委会议审核情况与表决结果有明显差异的，中国证监会可以要求所有参会发审委委员分别作出解释和说明。 ”

二十三、第四十一条改为第三十五条，修改为：“发审委委员存在违反本办法第十四条规定的行为，或者存在对所参加发审委会议应当回避而未提出回避等其他违反发审委工作纪律的行为的，中国证监会应当根据情节轻重对有关发审委委员分别予以谈话提醒、批评、暂停履行职务、公开谴责、解聘等处理。”

二十四、第四十二条改为第三十六条，第二款修改为：“对有线索反映发审委委员可能存在违法、违纪行为的，中国证监会应当进行调，根据调结果对有关发审委委员分别予以谈话提醒、批评、暂停履行职务、解聘等处理；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。 ”

本决定自 2018 年 月 日起施行。

《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》根据本决定作相应修改，重新公布。

三、 证监会起草说明

一、修改背景

总的来，2017 年对《发审委办法》的修改主要集中在委员遴选、建立发审监察机制等方面。第十七届发审委履职以来，证监会在完善发审委工作流程机制和人员管理上作了许多有益的探索，相关工作取得了一定成果。为了将相关经验制度化，进一步完善发审委运行体制机制，强化发审委队伍建设，更充分地满足发行审核工作的实际需要，有必要进一步完善发审委制度。

二、修改的主要内容

一是调整发审委人员结构

现行《发审委办法》第六条明确规定， “发审委委员为 66 名，部分发审委委员可以为专职”。考虑到，固定的委员人数难以适应动态变化的工作需要，为了进一步提高发审委组织管理的科学化水平，有必要设定一定的弹性调整空间；同时，兼职委员难以保证足够的时间和精力参与审核工作。综合前述两考虑，将《发审委办法》第六条第二款修改为“发审委委员为 35 名，中国证监会可以根据工作实际需要进行适当调整”。

二是完善委员解聘的规定

发审委换届时，委员候选人资格的获得并非只是通过个人申请，而是采取“个人意愿+所在单位推荐”的模式。去年修改《发审委办法》时，强化了推荐单位责任。为保证权责相统一，单位有推荐委员的权利，也应当同时有取消推荐的权利。因此，修改《发审委办法》第十条，明确推荐单位可以提请解除委员职务。

三是允许委员参加初审会

初审会是证监会有关职能部门审核企业发行申请的重要环节。委员参加初审会，可以更好地了解情况、解决疑问。现行《发审委办法》中对此没有明确规定。为此，在第十三条中增加一款，规定委员可以列席证监会有关职能部门的初审会议。

四是进一步规范发审会取消的工作流程

审核实践中，发审会确定并公告后，存在企业临时暴露问题需要进一步核的情况，其中发审委委员发现问题的，由委员在发审会上建议暂缓表决；证监会有关职能部门发现问题的，由有关职能部门提前取消发审会。但现行《发审委办法》只规定了暂缓表决的程序，没有规定取消发审会的程序。根据实践需要，有必要在《发审委办法》中增加相关内容，明确有关职能部门发现发行人存在尚待调核实的重大问题，需要取消发审会的，应当在发审会召开前公告。

五是增强审核程序的一致性和透明度

此前，出于对非公开发行和公开发行差异化的机制安排，《发审委办法》对非公开发行做出了特殊的程序规定，包括审核信息不公开、不设置暂缓表决程序和会后事项发审会等。随着发行审核制度的不断完善，为进一步贯彻落实依法全面从严的监管理念，有必要提高发行审核的科学化、透明化水平。为此，修改特别程序的相关条内容，使特别程序除表决票数要求不同外，在会前会后信息公开、暂缓表决和取消审核、会后事项发审会等其他各方面与普通程序保持一致。

六是增加暂停委员履行职务的管理手段

为进一步强化委员监管力度，丰富管理手段，在现行《发审委办法》第四十一、四十二条的相关措施中，增加暂停委员履行职务的措施。

七是调整个别字表述。

四、 发审委的起源、问题及改革

1993年6月，为提高新股发行工作的透明度，证监会决定成立股票发行审核委员会。作为中国新股发行中最为核心的制度设计，发审委制度在过去的25年中扮演着举足轻重又富有争议的角色。2012年以来先后有企业被爆出欺诈上市，更让市场频频质疑发审委的把关能力。

对于业界质疑，监管层多次表态并调整、改进现有的发审制度，实际上发审制度自成立至今曾经历5轮变革和修改，不过业界对其评价是停留在技术细节上的修修补补，按下葫芦起了瓢，未触及实质性问题。

发审委最被市场诟病的问题就是腐败、就是权力寻租

历史上几位发审委委员落马，虽然具体情况各不一样，但最终都离不开“寻租”二字。

比如，2004年，曾任证监会发行部发审委工作处副处长的王小石在工作期间借职务之便出售发审委委员名单，涉嫌受贿被捕，最终被判处有期徒刑13年，并处没收个人财产12万元。

据悉，当时发审委委员名单都是非公开的，而王小石给名单的标价为价钱在二三十万元。在职期间，王小石向众多企业出售了这样的名单，获利总额近千万元。公开信息显示，涉及公司包括【凤竹纺织(600493)、股吧】(600493)和东北证券(000686)。

王小石的违法行为，不仅向市场揭开了发审委的神秘面纱，同时让证监会成为当时舆论的焦，使得证监会的权威性、公正性和信誉度在当时受到前所未有的严峻考验。该事件后，证监会开始将发审委委员名单公开，发审委制度从过去的封闭和不透明也逐渐向开放透明转变。

又比如，2014年1月，曾任发审委委员的温京辉因涉嫌违反证券法律、法规而被证监会调，两年任期里他共执行67次审核任务，审核了超过60家上市公司，市场认为其被调是因上市公司天丰节能财务造假。2015年11月5日，证监会决定对温京辉采取5年证券市场禁入措施。

再比如，证监会2017年4月明，第七届、第八届发审委兼职委员冯小树先后以丈母娘彭某嫦、小姨子何某梅的名义入股拟上市公司，并在公司上市后抛售股票获取巨额利益，其交易金额累计达到2.51亿元，获利金额达2.48亿元。根据公开信息，冯小树的非法获利主要集中在2005年至2007年间，其担任第七、第八届证监会发审委兼职委员时，借他人名义，对鱼跃医疗（002223）、三川股份（300066）、【宝莱特(300246)、股吧】（300246）3只股票的上市前突入股中。在3家公司上市后，冯小树仅以几百万元的投入本金，就实现了高达2.48亿元的获利。根据《证券法》规定，证券监督管理机构的工作人员在任期或者法定限期内，不得直接或者以化名、借他人名义持有、买卖股票。对此，证监会依据《证券法》第199条规定，没收冯小树违法所得2.48亿元，并对其顶格处以2.51亿元罚款。同时，证监会对冯小树采取终身市场禁入措施。

公关发审委员的逻辑

根据现行发审制度，一家企业想要上市，需要经过10个步骤，分别为受理、反馈会、见面会、问核、预先披露、初审会、发审会、封卷、会后事项审核、核准发行。而在2012年之前发审流程本也是秘不示人的。

10个环节中，预审环节、初审会、发审会这3个环节最重要，涉及审核人员11位，包括预审环节的2位预审员，初审会上的2位处长和发审会上的7位发审委员。

每届发审委员的产生流程，通常要经过协会推荐、证监会筛选、对外公示、名单公布等多项步骤。一旦某家律所、会计师事务所、资产评估机构的人员当选为发审委员，该机构的市场地位立马大幅上升，该机构也被称为“委员所”，从而业务量激增。

一般而言，初审会上的发审委员将是发行人上会的发审委委员。因此，初审会是保代与公司高管第一次接触发审委员的时候。此时会有一些公关公司等形式的中间人，称能为与发审委委员见面牵线搭桥。因为过会之后，如果出现重大事项的变更，如业绩下滑严重、重大诉讼等情况，发行人还可能面临二次上会的风险，这是发行人和中介机构最不愿遇见的结果，所以中介机构还是挺希望能与其沟通的。”

一些成长性很好的公司第一次上会不过之后，通常会更换人脉更为深厚的保荐机构，这就是为何很多二次上会的公司能通过，实际上两次上会时间间隔并不长，公司情况真的发生翻天覆地的变化吗？

即便审核流程如此严格，一些公司上市后短期内就业绩“变脸”，甚至被爆出财务造假，典型的如万福生科(300268，现为佳沃股份)、绿大地（002200，现为云投生态）、已退市的欣泰股份、财务造假已被公安机关立案的金亚科技(300028,股吧)（300028）等案例。

聆讯代替发审?

如何解决这一系列的问题呢？现在担任银保监会主席的郭树清曾担任过证监会主席，在任上曾询问：证监会能不能不审IPO?很多市场人士强调，以成熟资本市场一贯使用的注册制代替核准制， IPO审核权下放给沪深交易所。

交易所审核工作主要强调信息披露，同时要突出中介机构包括保荐人、会计师、律师的作用和责任。

实行注册制后，证监会的核心工作就是监督发行审核、监督市场、处违法行为，而不是目前这样站在审核最前线。

从十八届三中全会提出注册制改革至今，已近5年，注册制尚未实施，说明实施注册制的难度之大、阻力之大！

来，渐进式实施注册制是唯一选择。有学者指出，台湾在完全注册制之前实行了长达23年的核准制与注册制并行制度，2006年才过渡到完全的注册制，这可以作为参考经验。

连任过三届发审委委员的中国政法大学研究生院常务副院长李曙光又有另一种思路，李认为，发审委要撤，应当建立一个聆讯委员会，这个聆讯委员会要独立于证监会和交易所。

李曙光认为，聆讯机制代替发审制度，作为一种中间机制可以长期化存在，前期可以作为替代性的审核机制，随着市场成熟转变为建议机制，最后转变为市场的参考机制。他建议，聆讯委员会可以实施通过权——否决权的渐进式制度安排，最后在实行注册制之后，可以由交易所和证监会委托该机构去明确一些发行人的关键事项。

李曙光表示：一种是缓一的过渡方式，由聆讯委员会进行以信息披露为中心的审；另一种是急一，直接下放到交易所，聆讯委员会仅有否决权，没有通过权。无论是哪一种改革方式，《证券法》都是一个必须要考虑的因素。在现有情况下，可以考虑通过授权的方式先行试验，等到《证券法》修改完毕正式推出后再实施大规模的改革。

小编认为，新三板实际实行的就是注册制。因为新三板没有公开发行股票、投资者门槛高，整体市场风险可控，注册制不会带来市场风险。而沪深交易所上市要公开发行股票、投资者门槛很低，市场风险较大。

为稳妥推进，防范金融风险，A股注册制可以先在深交所创业板实施注册制，经过一两年的实践后，总结经验教训，再推广到上交所及深交所中小板。

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